范进学
[内容提要]透过历史文献资料的分析看1954年宪法的立宪目的，就会发现新中国第一部宪法的立宪目的其实远离了宪法自身的目的性，而走向了确定人民胜利成果、规划未来发展目标的纲领性文件，不仅确立了与宪法目的相背离的无限政府原则，而且对人民民主寄予了无限的信任，从而体现着中国特色的社会主义宪政的基本特点。
关于1954年宪法的制定目的，20世纪50年代的宪法学者曾做了大量的探讨，他们认为“五四”宪法的立宪目的主要表现在：一是巩固革命成果和总结斗争经验；二是保障我国人民能够实现建设社会主义社会的共同愿望。[1]韩大元也认为：“就制宪目的而言，当时的基本目标是以宪法确认已经取得的经验与成果，并通过宪法的纲领性功能把人们实现社会主义的愿望法定化，赋予其规范的性质。”[2]然而，自1954年第一部新中国宪法到今天，已历54载。而宪法在新中国的发展却非一帆风顺，曲曲折折，历尽坎坷与磨难。半个世纪之后，历史的往事云烟已散尽，我们站在半个世纪之后的历史平台上，回眸时代，总结历史，当会看得更加清晰。纵览历史文献资料，人们会惊讶地发现，新中国第一部宪法的立宪目的即远离了宪法自身的目的性，而走向了确定人民胜利成果、规划未来发展目标的纲领性文件，不仅确立了与宪法目的相背离的无限政府原则，而且对人民民主寄予了无限的信任，从而体现着中国特色的社会主义宪政的基本特点。所以，对“五四”宪法立宪目的的考察、分析与反思，既是对历史的一种“黄昏”式哲学反思，又是对未来宪政的进一步发展有所启迪，故而这种研究具有历史与现实之双重意义。
一、立宪目的之一：确认与实现党在过渡时期的总路线
五四宪法“不是完全社会主义宪法，它是一个过渡时期的宪法。”[3]既然五四宪法是一部过渡时期的宪法，因而它就不得不带有过渡时期的历史烙印。应当说，立宪者们就是基于体现和保障过渡时期的历史任务而制定五四宪法的。毛泽东于1953年3月初在修改审定的《宪法草案初稿说明》中指出：“宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。”[4]“五四”宪法从起草到宪法内容的规定，皆出于对党在过渡时期总路线的贯彻与实施。
首先，“五四”宪法起草过程的推迟就是因为总路线未确立，无法为宪法的制定提供理论指导思想。根据1953年1月13日中央人民政府委员会第20次会议通过的“关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议”，1953年应当召开全国人大并制定宪法，而且在这次会议上还成立了以毛泽东为主席、33人为委员的宪法起草委员会，最终之所以推迟了近一年才起草宪法主要原因在于当时制定宪法的指导思想和基本依据的过渡时期总路线需要一个过程，当时还处于酝酿和完善之中，无论作为宪法起草委员会主席的毛泽东还是宪法起草小组的其他中央领导人，都由于解决过渡时期总路线重大问题而无时间开展宪法的制定工作。而党在过渡时期的总路线从毛泽东于1952年9月24日的首次提出到1953年9月24日人民政协全国委员会向全国正式公布，[5]整整一年时间。总路线公布之后，其传达与宣传也有一个逐步扩大范围的过程。为了宣传总路线，毛泽东要求中央宣传部起草一个关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲，直到提纲的第七稿毛泽东才比较满意。经毛泽东的审阅修改，提纲定名为《为动员一切力量把我国建设成为伟大的社会主义国家而斗争——关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，经毛泽东最后确立的关于过渡时期的总路线的表述是：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在过渡时期的总路线和总任务，是要在相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。这条总路线是照耀我们各项工作的灯塔，各项工作离开它，就要犯右倾或‘左’倾的错误。”[6]所以，1953年12月中旬毛泽东对过渡时期的总路线宣传提纲审定工作刚结束，就立刻投入到宪法起草工作中来，因此毛泽东即于1953年12月24日亲率宪法起草小组主要成员坐专列离京，前往杭州起草宪法。由于党在过渡时期的总路线是照耀一切工作的灯塔，所以总路线也是照耀宪法起草工作的灯塔。党对过渡时期的基本性质与基本任务没有取得正确认识并达成共识的前提下，宪法起草就没有方向与目标，立宪的指导思想、原则和目的就不明确，因而就无法制定出合乎当时历史实际情况的宪法。
其次，作为“五四”宪法的指导思想和立宪原则的总路线写进了宪法序言之中。“五四”宪法序言指出：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”“五四”宪法“巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利，并且反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义社会的共同愿望。我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。” “五四”宪法序言的规定清楚地表明：宪法的主要目的就是确认和保障国家在过渡时期总任务的完成。因此，党在过渡时期的总路线成为了“五四”宪法的核心指导思想和原则。宪法对党在过渡时期总路线的确认，就是将党的这一政策与主张宪法化，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。在第一届全国人大第一次会议上作为制宪者的讨论者，其意图同样认可了宪法是对党的总路线予以确认与保证的立宪目的。林伯渠认为：“宪法草案指明了我国正处在逐步过渡到社会主义社会的历史时期，反映了我们国家在过渡时期的根本要求和全国人民建设社会主义社会的共同愿望。它规定了国家在过渡时期的总任务，指出了实现总任务的内外条件，并规定了中国人民为此而奋斗的道路。这些规定，是完全以中国现有的社会情况为根据的。”[7]彭真认为：宪法草案“不仅用法律形式肯定了我国人民已得的成果，并且明确地规定了我国人民进行社会主义建设和社会主义改造的目标和道路。它是我们各族人民的利益和意志的最集中的表现。”[8]沈钧儒认为：“通过这个宪法，就是向全世界宣布，六万万中国人自觉自愿地共同一致地决定要走他们自己选定的道路，这不是封建主义的道路，也不是资本主义、帝国主义的道路。我们要完成社会主义建设和社会主义改造，来消灭剥削，消灭贫困，过渡到社会主义社会。我们的子子孙孙将要过着和过去不能相比的繁荣幸福、和平快乐的日子。”[9]班禅额尔德尼·确吉坚赞认为：“我认为这个草案是完全正确的，是完全代表全国改组人民切身利益和共同愿望的。…我对《中华人民共和国宪法草案》，完全同意，并表示衷心拥护。”[10]周鲠生认为：宪法“是真正人民的宪法，是代表人民的意志，符合人民的利益，为人民服务的宪法。它巩固人民民主专政，奠定国家的法制基础，保证国家通过和平道路达到社会主义社会。”[11]从讨论者的发言中，我们就能清楚地看到，这些制宪者们也都完全认可了把总路线作为立宪的目的，丝毫也听不到反对者的声音，他们都只发出一个赞同的声音，从而也反映了对立宪目的的普遍认同。
最后，宪法总纲不仅规定了国家总路线任务实现的目标，而且为保证国家实现总路线所确立的任务而确立了相应的经济制度。宪法第四条规定：“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。” 1954年9月15日刘少奇在全国人大第一届第一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时就指出：这一条是“建设社会主义社会的这一个总目标。”为了贯彻第四条规定的方针，宪法总纲的其他条文又作了许多规定，为建设社会主义社会提出了具体步骤。为此，宪法第五条确认了我国的生产资料所有制的形式是“各种”：国家所有制即全民所有制、合作社所有制即劳动群众集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制。刘少奇解释说：“国家的任务是尽力巩固和发展前两种所有制的经济成份，即社会主义的经济成份，并对后两种所有制的经济成份，即非社会主义的经济成份，逐步进行社会主义改造。”[12]所以国家要“保证优先发展国营经济”（第六条）；要“鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并且以发展生产合作作为改造个体农业和个体手工业的重要道路”（第七条）；要“指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”（第八条）；要“指导和帮助个体手工业者和其他非农业的个体劳动者改善经营，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作和供销合作”（第九条）；要“对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。国家通过国家行政机关的管理、国营经济的领导和工人群众的监督，利用资本主义工商业的有利于国计民生的积极作用，限制它们的不利于国计民生的消极作用，鼓励和指导它们转变为各种不同形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制”（第十条）。这样，宪法对实现过渡的形式和步骤作出了明确规定，由新民主主义社会向社会主义社会过渡，其过渡形式就是实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，而对农业、手工业的社会主义改造中，主要的过渡形式是劳动群众部分集体所有的合作社，而对资本主义工商业的社会主义改造中，过渡形式是国家资本主义，通过各种不同形式的国家资本主义逐步实现对资本主义工商业的社会主义改造。这就是毛泽东所总结的“五四”宪法的原则性和灵活性，毛泽东1954年6月14日在中央人民政府委员会第30次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案》的报告中曾对此指出：“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。这是原则性。要实行社会主义原则，是不是在全国范围内一天早晨一切都实行社会主义呢？这样的形式很革命，但是缺乏灵活性，就行不通，就会遭到反对，就会失败。因此，一时办不到的事，必须允许逐步去办。比如国家资本主义，是讲逐步实行。国家资本主义不是只有公私合营一种形式，而是有各种形式。一个是‘逐步’，一个是‘各种’。这就是逐步实行各种形式的国家资本主义，以达到社会主义全民所有制。”[13]因此，刘少奇指出：“宪法草案把这些过渡形式明确地规定下来，对于我国的社会主义改造事业是有重要意义的。”[14]
总之，制定“五四”宪法的历史使命就是保证过渡时期总路线的实现，在当时完成由新民主主义向社会主义的过渡是第一代党的领导集体和国家的头等大事，在中国实现社会主义也是中国人民的伟大理想和为之奋斗的目标。“五四”宪法的意义伟大主要体现于宪法所规划的目标伟大，因而“为保证宪法的完全实施而奋斗，为把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而奋斗”[15]是全国各族人民的共识。以宪法的形式将这一伟大的民族复兴的使命确定下来成为当时立宪者的核心目的是可以理解的，毕竟像毛泽东所承认的社会现实一样：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”[16]所以，在这种情况下，民族的伟大复兴与富强是摆在执政党和全国人民面前的主要问题。至于国家政府权力如何限制与制衡，人民的权利自由怎样免遭国家权力的侵害，都不是也不可能是“五四”宪法的制定者们所考虑的中心议题。从宪法的起草到各种形式的讨论修改，无一人对立宪目的提出过疑问，所有的讨论与修改皆局限于字句的推敲与用语的严谨上。立宪者不去设计如何最大程度地限制国家权力、如何最大限度地保障公民基本权利免遭政府权力侵害的法治制度，而是专注于国家政权如何集中并如何领导人民去实现执政党所确立的在一个相当长的时期才能达到的宏伟目标，这就偏离了立宪本来的价值与目的，以至于“五四”宪法在后来的实施中步履异常艰难甚至最后被完全抛弃，就不难理解了。
二、立宪目的之二：确立人民民主制度
中国的历史是一个缺乏民主的历史，毛泽东在20世纪40年代一直强调这一缺乏民主事实的观点。1944年6月12日毛泽东答中外记者团时指出：中国的缺点，“一言以蔽之，就是缺乏民主。”[17]邓小平在20世纪80年代又指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[18]所以，1953年1月13日毛泽东在中央人民政府第20次会议作“关于召开全国人民代表大会的几点说明”时说：“中国人民，从清朝末年起，五六十年来就是争这个民主。那个时候是向清朝政府要民主，以后是向北洋军阀政府要民主，再以后就是向蒋介石国民党政府要民主。”[19]因此，领导人民争得民主一直是中国共产党人和中国人民不断追求的奋斗目标。
新中国成立后，“办选举，搞宪法”就是“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争。”[20]因此，“五四”宪法序言就将中国人民特别是在中国共产党人的领导下结束了人民整体上被压迫、被奴役的历史而最终建立了人民民主专政的国家这一事实记载了下来。宪法序言指出：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。”“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”序言中所确认的人民民主制度是各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛联合，是消灭剥削和贫困、建成繁荣幸福的社会主义社会的根本制度。除此以外，宪法第1条与第2条就确认我国的国体是：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”可见，“五四”宪法的一个基本原则就是民主原则，毛泽东指出：“我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。”[21] “五四”宪法就是“人民民主的宪法。”[22]韩大元对此指出：“1954年宪法的基本精神是确立人民当家作主的宪法地位，体现社会主义原则与人民民主原则。”[23]“五四”宪法的民主性与人民性也获得了各民主人士的高度赞扬与认可。[24]这反映了“五四”宪法对民主制度、原则的确认是对民主理念的高度确信与民主价值的高度认同。
其实，自1919年“五四”运动以来的近百年来，进步人士及中国共产党人在争民主的过程中，一直是把民主作为奋斗的理想目标、目的，几乎没有认真思考过民主这一根本问题。民主相对于专制而言，是善的、好的，但是民主决不是绝对的善与好，民主的善必须与法治相结合，才能扬民主之善而遏制其恶。人们往往看到的是民主之善，而对民主之恶常常丧失警惕。实际上，民主作为一种多数人的权力，也如同其他任何权力一样，必须予以限制，否则就会出现“多数的暴政”。“现代民主必须是法治化的民主。正像没有民主的法治就是专制一样，没有法治化的民主也是专制，且为祸较前者尤烈。”[25]人们对民主常常抱有一种误解，以为“只要权力是经过民主程序授予的，它就不可能是专横的。” 民主论不是永远正确或确定的，哈耶克坚持认为，我们不应该忘记，“在一个专制统治下常常比在某些民主政治下有更多的文化上和精神上的自由——至少有一点是可以想见的，在一个由极其齐整划一的和极其教条主义的多数所支配的政府之下，民主政府可能和最坏的独裁制度一样的暴虐”。实际情况是，“民主的控制可以防止权力成为专制，但并不是只有民主存在就可以做到这一点。”[26]民主只不过是从权力的来源这一元点限制权力专断，却没有在权力的行使方式上作出限定，对于源于民主的权力只有将其纳入法治的程序式轨道，才能给民主权力套上民主化的法律枷锁，从而彻底避免民主下的任何专断。因此只要有一些普遍原则来限制多数人和政府的行动，个人就不必害怕强制权力，如果没有对民主的限制，那么民主的尽头就是暴政的起点。[27]然而，中国的政治精英包括共产党人及党外民主人士对民主之可能带来的暴政还是缺乏应有的认知，所以制宪者从“五四”宪法最初设计之时就未能洞察民主之弊，以致宪法文本中从未有对民主权力进行约束与限制的规定。正如韩大元所指出的：“在50年代初，宪政体制的确立与宪法价值社会化过程中，民主成为主要的价值追求，是思考宪法问题的出发点和基本方法。在民众的观念与思想体系中，宪法实际上是民主的代名词，还不能从法治的角度认识宪法，对宪法的理性缺乏必要的理解。”[28]实际上，不仅民众有这种认知，最关键、最重要的是当时的立宪者们乃至宪法学界也抱有这种普遍的观念，把民主当作宪法本身，宪法就是一种“民主的政治”的产物。把宪法等同于民主，对宪法的拥护，就是对民主的拥护，所以，在宪法的起草时几乎很少从权力限制的角度考察宪法的目的与宪法结构。笔者认为，当时中国民众、政治精英、学界精英等之所以对民主抱以信任，主要是基于三个因素的考量：一是人民不会为非；二是人民的国家不会为非；三是执政党不会为非。人民作为一个整体，被认为是道德共同体，人民的意志永远是正确的，这显然受到了卢梭的“公意”永远不会犯错误的人民主权理论影响。人民不会犯错误，人民组成的共同体“国家”也不会犯错误；共产党作为执政党，是社会的道德精英，民主的中坚力量，它没有丝毫的个人利益和私利，它以人民的利益为自己的利益，它的意志代表了人民最根本的意志，所以它当然也不会犯错误。因此，由于立宪者们缺乏法治思维的宪政理念，当然不会以法治限制民主权力。所以，“五四”宪法所确立的宪政是民主宪政而不是法治宪政。
三、立宪目的之三：确立“议行合一”的威权政府
我国的人大制度不同于三权分立制度，人大制度是一种“议行合一”的权力体制。 “五四”宪法第2条规定：“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。” 第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。” 第55条规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。”这些宪法规定说明：人民代表大会是人民行使权力的机关，属于国家权力机关。其他一切国家机构，包括国家主席、国务院、人民法院院长、人民检察院检察长，都由人民代表大会选举产生，隶属于人民，服务于人民，接受人民的监督，努力为人民服务。第28条规定：全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；第52条 规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”；第80条 规定：“ 最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作”；第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作。”因此，刘少奇在1954年9月15日在第一届全国人大第一次会议上做《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“我们的国家行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动。”“我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[29]所以，“五四”宪法所确立的人民代表大会制度是一种人民权力至上的制度，一切国家机关由它产生并向它负责。由于没有规定对人民民主权利或立法权力进行监督与制约，所以可以推定立宪者是出于对人民民主的高度信任而思考的，人民不会为非、人民是道德的共同体是立宪者的道德理念。第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”检察监督只监督除了人大以外的其他机构，从而“五四”宪法确立了中国特色的检察监督体制。然而不受监督与制约的人民民主宪政是极其脆弱的，一旦代表人民行使国家权力的领导人走向专制独裁，人民的权力就会被其夺走。基于此，托克维尔才断定：“无限权威是一个坏而危险的东西。”他说：“在我看来，不管任何人，都无力行使无限权威。我只承认上帝可以拥有无限权威而不致造成危险，因为上帝的智慧和公正始终是与它是权力相等的。人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不了侵犯，而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督和随便发号施令而无人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称做人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说，这是给暴政播下了种子，而且我设法离开那里，到别的法制下生活。”[30]
宪法的实质是约束和限制国家权力，以建立有限政府原则。但是，“五四”宪法作为新中国第一部宪法除了缺乏对全国人大的制约外，还确立一个权力无疆界的政府架构，为新中国宪政之天衣预设了一个“缝”。“五四”宪法所确立的国家机构主要包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院。对国家权力的规定是列举与概括并举，国家机构除了行使列举的权力，还可以行使未列举的概括权力。譬如：第27条规定全国人民代表大会除了行使修改宪法、制定法律、监督宪法的实施等13项列举的职权外，还可以行使“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”。这一规定就是一种权力无限的概括，只要全国人大自己认为应当由行使的职权，它就可以行使，权力无疆界。第31条规定，全国人民代表大会常务委员会除了行使主持全国人民代表大会代表的选举等18项职权外，还可以行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。这同样是一种概括式规定，同样确立了全国人大常委会的权力无界。第49条规定：国务院除了行使根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况等16项职权外，还可以行使“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。”这一规定也赋予了国务院无限的权力。国家政府权力的规定，只能是列举式的，未明确赋予的权力，应当不得行使。如果列举不足，还要一揽子概括授权，就会走向权力无限的老路。这应当成为立宪之禁忌。此外，由于我国是共产党一党执政的国家，共产党的权力与政府国家的权力往往合二为一，所以，宪法不仅应对国家政府权力作出规定，对党的权力也应当有宪法上的制度约束，换言之，即使宪法把政府权力紧紧捆绑住了，但党的权力还可能凌驾于宪法制约之外，仍然会出现废弃宪法的可能。“文革”的发生与出现就是例证。所以，我国的宪法如何解决好这一问题，乃是直接关乎中国特色宪政健康发展的核心与关键。执政党认识愈深刻，宪政建设方能稳步发展。
四、“五四”宪法的遗产：反思与警示
“五四”宪法对我国的宪政体制影响深远，它不仅奠定了20世纪50年代中国宪政之架构，而且一直影响到当下中国的宪政体制。可以说，当下中国的宪政体制就是“五四”宪法所建构的。1982年宪法与1954年宪法相比，除了个别修补之外，宪法基本规范的内容基本一致，因为“1954年宪法规范的表述和内容安排是比较规范的，体现了宪法规范的基本要求”。[31]然而，如果从立宪目的与意图考察的话，“五四”宪法留给后人的警示是颇为深刻的，也应当值得反思之。
首先，新中国的宪法观是前苏联的宪法观。新中国诞生之前夕，中共中央就颁布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，该指示号召“司法机关应该经常以蔑视和批判六法全书及国民党其他一切发动的法律、法令的精神，以藐视和批判欧美日本资本主义国家一切反人民的法律、法令的精神，以学习掌握马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观及新民主主义政策来教育、改造司法干部。”华北人民政府也发布了《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》的训令，同样要求“各级人民政府，特别是司法工作者，要和对国民党的阶级统治的痛恨一样，而以蔑视和批判态度对待国民党六法全书及欧美、日本资本主义国家一切反人民的法律，用革命精神来学习马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观。”[32]对国民党六法全书的废除，实际上是中断了对欧美资本主义国家法律观念的借鉴与学习的近代法律传统，抛弃了西方国家权力分立与制衡的法治民主的宪政观，而选择了苏联式的议行合一的民主宪政观。正如毛泽东在中共七届二中全会上的总结中所指出的：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。”[33]毛泽东虽然也承认宪法是资产阶级先行的，对资产阶级民主不能一笔抹杀，但是他却主观认定“现在资产阶级的宪法完全是不好的，是坏的，帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的。”[34]既然资产阶级的宪法是“坏的”、“欺骗和压迫多数人的”，那么自然就被完全抛弃而不用，当然法治的宪政观的式微与民宪政观的兴盛就是必然的事情了。所以，“五四”宪法的制定不以法治的限权为目的也即顺理成章。
其次，“五四”宪法的制定主要是解决新政权合法性问题。因为按照中共中央的想法，既然有了《共同纲领》，制定新宪法是无多大必要的，因为即使制定一部新宪法，其基本社会形态、基本结构、基本政策、基本社会关系都无实质性变化。而斯大林却建议还是制定一部宪法为好，一是通过选举和制宪解决中共自身合法性问题；二是通过选举实现向一党政府的转换，其核心问题是解决新政权的合法性。因此，“五四”宪法的制定主要还是受到了斯大林建议的影响。由于制宪的目的主要是解决政权合法性之形式问题，所以立宪的实质即限制国家政府的权力以保障公民基本权利却未得到重视。
最后，立宪目的被工具化，即“五四”宪法成了记载、保障和贯彻实施党的总路线执行的工具。宪法法律工具化自“五四”宪法即始。党的主张、政策可否入宪？笔者认为最好不要入宪，因为政策的特点具有多变性，而宪法则具有相当长的稳定性，如果政策入宪，不仅会导致政策一变宪法则变的问题，而且会引发对宪法的尊严与权威的尊重危机。政策可多变，而宪法应稳定。宪法决不能随政策的变化而不断变化，否则就给人一种宪法效力低于政策效力之感，从而使宪法之根本法之地位发生动摇。把宪法当作党的政策的工具，是对宪法本质的误解。立宪目的是解释宪法规范的重要方法和途径，立宪目的演变为政策的工具，就使宪法解释失去了最终求证的路径。
对于“五四”宪法的制定目的之缺陷，张晋藩曾深刻地指出：建国初期共产党领导人的制宪动机“是把新民主主义的理论、政策、方针以及过渡时期的总任务等政治主张合法化。实际上是共产党统治的合法化。由此而带来的宪法的政治工具性便不可避免。在共产党具有绝对威信、人民政府被认为是一切代表人民利益的历史背景下，《五四宪法》没有也不可能规定，为防止权力滥用而限制和约束政府权力的条款与机制；没有也不可能建立完善的宪法监督机制，和追究政府与官员的违宪责任的程序；没有也不可能通过宪法的途径来解决侵犯公民基本权利的问题。由此决定《五四宪法》在保障权利、限制权力方面，没有起到应有的作用。”[35]张先生的这一评价一语中的，甚为恰当。
